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2024年1月25日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱“條例”），自2024年5月1日起施行，該條例將替代自2021年2月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，成為我國碳交易領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)，對促進(jìn)全國碳市場規(guī)范有序運(yùn)行和健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。條例中規(guī)定“重點(diǎn)排放單位可以按照國家有關(guān)規(guī)定，購買經(jīng)核證的溫室氣體減排量用于清繳其碳排放配額?！?/p>

在全國碳市場過去的兩個履約周期，生態(tài)環(huán)境部均明確了允許控排企業(yè)使用核證自愿減排量（以下簡稱“CCER”）來抵銷配額清繳的規(guī)定，即控排企業(yè)可以使用CCER充當(dāng)配額向主管部門完成部分履約任務(wù)，額度不能超過控排企業(yè)排放量的5%。全國碳市場中引入CCER抵銷機(jī)制，關(guān)聯(lián)了控排及非控排企業(yè)，擴(kuò)大了全國碳市場的影響力。目前全國碳市場只認(rèn)可CCER一種自愿減排機(jī)制，未來是否擴(kuò)展，值得長期關(guān)注。

（來源：微信公眾號“電聯(lián)新媒” 作者：王迪）

CCER自愿減排機(jī)制歷史沿革

前期實(shí)踐

全國碳市場能夠認(rèn)可CCER抵銷碳排放配額的清繳，得益于CCER已有扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。我國碳市場設(shè)立之初，就借鑒了國際碳市場制度設(shè)計經(jīng)驗，自2011年試點(diǎn)碳市場建設(shè)啟動，就奠定了以總量控制下的碳排放配額交易為主，同時允許國內(nèi)自愿減排項目產(chǎn)生的CCER參與抵銷履約的基本格局。

2012年6月21日，國家發(fā)展和改革委員會頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，提出溫室氣體自愿減排交易機(jī)制，允許可再生能源、甲烷利用、林業(yè)碳匯等項目申請CCER，并通過碳市場交易獲得額外的減排收益，各試點(diǎn)碳市場因地制宜地引入了該機(jī)制，這是自愿減排機(jī)制在我國的首次實(shí)踐。

該機(jī)制在我國實(shí)施近五年后，2017年3月14日，國家發(fā)改委暫緩受理CCER交易方法學(xué)、項目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請。據(jù)統(tǒng)計，共有1315個自愿減排項目獲得備案，其中381個項目簽發(fā)舊有CCER約7800萬噸，新能源和可再生能源項目占比約90%。目前市場上流通的CCER均為舊有已核準(zhǔn)項目的存量交易，截至2022年底，九家交易機(jī)構(gòu)舊有CCER累計成交量約4.5億噸；截至2021年底，八個區(qū)域碳市場累計使用約2900余萬噸舊有CCER用于履約抵銷，全國碳市場第一個履約周期使用約3273萬噸舊有CCER用于履約抵銷。除去區(qū)域碳市場及全國碳市場的履約抵銷外，舊有CCER還可用于各類“碳中和”活動，例如零碳園區(qū)建設(shè)、大型活動碳中和等，目前舊有CCER余量已不多。

再次啟動

自“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)提出以來，全國碳市場及相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)進(jìn)展大大加快，在全國碳市場允許CCER參與履約且舊有CCER抵銷殆盡的情況下，加快重啟CCER自愿減排機(jī)制已是必然選擇。

時隔十一年，2023年10月，生態(tài)環(huán)境部重新發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》及首批四個新方法學(xué)，新方法學(xué)作為指導(dǎo)CCER項目開發(fā)的主要依據(jù)，規(guī)定清晰，可操作性強(qiáng)，便于審定與核查；全國溫室氣體自愿減排注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)也在當(dāng)月一并確定。2023年11、12月，主管部門發(fā)布了一系列相關(guān)的細(xì)則，結(jié)合已上線的全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)和全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)，CCER自愿減排機(jī)制重啟所需的要素均已基本備齊，僅差審定與核查機(jī)構(gòu)名單公布以及注冊登記、交易賬戶公開運(yùn)行。

2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動儀式在北京舉行。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理丁薛祥出席活動，宣布全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動。但截至目前，新管理辦法下的CCER項目注冊、減排量簽發(fā)仍未啟動。

值得一提的是，隨著CCER自愿減排機(jī)制的全面重啟，舊有CCER于全國碳市場的使用期限也已明確，依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于全國溫室氣體資源減排交易市場有關(guān)工作事項安排的通告》，2017年3月14日前已獲得國家應(yīng)對氣候變化主管部門備案的核證自愿減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權(quán)交易市場抵銷碳排放配額清繳，2025年1月1日起不再用于全國碳排放權(quán)交易市場抵銷碳排放配額清繳。

CCER自愿減排機(jī)制全面重啟對全國碳市場影響

提升全國碳市場的活躍程度

如前文所述，CCER自愿減排機(jī)制為全國碳市場非控排企業(yè)參與碳交易提供了渠道，與全國碳市場目前僅允許控排企業(yè)開戶交易不同，CCER交易市場允許金融投資機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、碳資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等各類非控排企業(yè)直接開戶參與市場交易。多元化的市場參與者必定能提升國內(nèi)碳市場的活躍度，全國碳市場將更好地發(fā)揮其碳價格信號功能以及碳成本傳導(dǎo)功能。

為全國碳市場提供新的供給

CCER自愿減排機(jī)制的重啟，定會為全國碳市場提供新的供給，對全國碳市場的供需關(guān)系以及碳價走勢將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一方面，隨著CCER注冊項目的累積，CCER簽發(fā)量預(yù)計會呈現(xiàn)逐年增多的趨勢（在政策不發(fā)生大的變化前提下）；同時，全國碳市場碳配額CEA分配將會逐年收緊，市場供給收縮，需求量增加，與CCER供給逐年增多可能會形成動態(tài)影響的關(guān)系，這對于市場參與者判斷價格增加了不少難度。另一方面，目前新發(fā)布的CCER方法學(xué)中的兩類可再生能源項目，海上風(fēng)電、光熱發(fā)電，資源多集中于大型電力能源集團(tuán)手中，這些能源集團(tuán)在全國碳市場多呈現(xiàn)碳配額“只進(jìn)不出”的現(xiàn)象，以應(yīng)對未來碳配額收緊的可能，或許CCER的重啟簽發(fā)會緩解這一囤積困局。

擴(kuò)大全國碳市場降低碳減排成本的效果

市場化交易可以優(yōu)化資源配置，發(fā)現(xiàn)社會邊際減排成本，這正是全國碳市場降低全社會碳減排成本的基本原理。CCER自愿減排機(jī)制重啟后，將陸續(xù)簽發(fā)新CCER，在現(xiàn)行全國碳市場履約政策允許下，企業(yè)有機(jī)會購買價格相對較低的CCER完成履約，而非必須購買價格更高的配額或?qū)嵤┏杀靖叩闹苯訙p排措施，從而降低企業(yè)履約成本。CCER項目參與交易獲利后，將進(jìn)一步引導(dǎo)非控排企業(yè)或組織以更低成本開發(fā)CCER，推動全社會碳減排成本降低，擴(kuò)大全國碳市場降低碳減排成本的效果。

探索全國碳市場與國際碳市場接軌可能

《巴黎協(xié)定》第六條描述了實(shí)現(xiàn)國際碳交易的兩個市場框架，一是以合作機(jī)制鏈接現(xiàn)有ETS，另一個是新市場機(jī)制（NMM），針對全國碳市場與國際碳市場接軌的研究在學(xué)術(shù)層面一直存在，但實(shí)際實(shí)施中面臨制度銜接、碳泄露、合規(guī)性、保護(hù)主義等諸多現(xiàn)實(shí)問題。

CCER自愿減排機(jī)制在設(shè)計之初，就借鑒了大量的國際經(jīng)驗，在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、方法學(xué)等方面與國際自愿減排機(jī)制趨同，通過與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，爭取自愿減排機(jī)制領(lǐng)域的方法學(xué)、減排效益等有條件互認(rèn)，可為全國碳市場與國際碳市場接軌積累部分經(jīng)驗，為全球投資者參與全國碳市場提供可能。

積極應(yīng)對CCER自愿減排機(jī)制重啟

對于控排企業(yè)來說，如前文所述，企業(yè)有機(jī)會選擇成本更低的履約方案，控排企業(yè)應(yīng)合理利用規(guī)則，通過市場化方式合理參與CCER交易，在完成履約的前提下，優(yōu)化自身履約成本。具體來說，控排企業(yè)應(yīng)開展能力建設(shè)工作，熟悉“構(gòu)建高質(zhì)量全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)制”這一政策背景，盡早完成“溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)”開戶并熟悉包括“注銷”在內(nèi)的主要功能；盡快完成“溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)”開戶并熟悉交易結(jié)算規(guī)則；跟蹤并掌握最新履約周期CCER抵銷配額清繳程序，明確舊有CCER在全國碳市場使用的截止時間，關(guān)注新CCER簽發(fā)情況；制定基于“配額+CCER”的交易、履約策略，開展CCER交易，注意識別和防范交易過程中的各類風(fēng)險。此外控排企業(yè)還可積極尋求與“碳中和綜合解決方案”提供商的合作，例如合作開發(fā)可再生能源發(fā)電項目，建設(shè)獨(dú)立共享儲能電站，提高綠電消費(fèi)比重，購買專業(yè)化服務(wù)，提高碳資產(chǎn)管理水平。

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定：“用于抵銷的國家核證自愿減排量，不得來自納入全國碳排放權(quán)易市場配額管理的減排項目”。包括可再生能源發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的非控排企業(yè)將成為CCER的主要供應(yīng)者，作為碳中和領(lǐng)域排頭兵，相關(guān)企業(yè)在開發(fā)CCER減排項目的同時，還可結(jié)合自身碳減排技術(shù)探索應(yīng)用，參與CCER方法學(xué)設(shè)計起草。具體來說，減排項目業(yè)主單位應(yīng)熟悉掌握溫室氣體自愿減排項目審定登記和減排量核查登記流程，參照新方法學(xué)與《溫室氣體自愿減排項目設(shè)計與實(shí)施指南》設(shè)計項目，識別核查機(jī)構(gòu)審定要點(diǎn)，建立和完善監(jiān)測報告體系，用以向第三方核查機(jī)構(gòu)提供可靠的項目減排量數(shù)據(jù)，以較低成本獲取新CCER簽發(fā)；積極響應(yīng)主管部門“溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)”的遴選工作，基于自身零碳、低碳技術(shù)業(yè)務(wù)場景，參照《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)編制大綱》編寫文本，清晰地論證減排項目額外性，使方法學(xué)可操作、便于審定及核查，參與到CCER自愿減排機(jī)制的頂層設(shè)計之中，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。

根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，金融機(jī)構(gòu)可作為市場交易方進(jìn)行CCER的交易，參與溫室氣體自愿減排，也可為CCER項目開發(fā)提供貸款、股權(quán)投資等金融服務(wù)，例如目前新能源電站項目建設(shè)普遍使用80%銀行貸款；還可借鑒以往經(jīng)驗，嘗試開展基于CCER的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

對碳資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)咨詢公司而言，按服務(wù)對象，對控排企業(yè)，可提供包含CCER交易在內(nèi)的碳資產(chǎn)管理服務(wù)，充分利用各類碳金融工具助力控排企業(yè)低成本履約，例如協(xié)助控排企業(yè)開展碳配額、CCER置換；對減排項目業(yè)主單位，可助力自愿減排項目投資獲益，例如協(xié)助海上風(fēng)電業(yè)主單位設(shè)計自愿減排項目，技術(shù)上明確“離岸30公里或者水深大于三十米”適用范圍及項目邊界，合理規(guī)劃項目計入期，協(xié)同編制監(jiān)測方法，提示第三方審定風(fēng)險等，交易上可以合作代理銷售；具備信息化服務(wù)能力的咨詢機(jī)構(gòu)，還可結(jié)合人工智能、大數(shù)據(jù)等開發(fā)包括CCER在內(nèi)的一體化碳管理軟件平臺。對主管機(jī)構(gòu)，可協(xié)同企業(yè)針對碳減排項目編制方法學(xué)，積極響應(yīng)方法學(xué)編制及審定機(jī)構(gòu)遴選工作。

結(jié) 語

自愿減排機(jī)制突出“自愿”二字，可以調(diào)動全社會力量共同參與溫室氣體減排，引入了多元化的市場參與者，為全國碳市場增加了市場供給，因此CCER自愿減排機(jī)制重啟帶來的影響是廣泛的，控排企業(yè)、非控排企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、碳資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可積極應(yīng)對，抓住此次重啟帶來的廣泛市場機(jī)遇。自愿減排碳市場與全國碳市場互為補(bǔ)充、互相關(guān)聯(lián)，是建立全國統(tǒng)一大市場在碳交易領(lǐng)域的具體實(shí)踐，隨著包括綠電在內(nèi)的其他綠色環(huán)境權(quán)益機(jī)制與其銜接機(jī)制不斷完善，這一政策工具將為“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成做出更為重要的貢獻(xiàn)。