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電價是深化電力體制改革、加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要內(nèi)容。2021年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（以下簡稱《上網(wǎng)電價通知》），2023年11月10日，聯(lián)合國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價機(jī)制的通知》（以下簡稱《容量電價通知》），提出適應(yīng)煤電功能加快轉(zhuǎn)型需要，將現(xiàn)行煤電單一制電價調(diào)整為兩部制電價。其中，電量電價通過市場化方式形成，容量電價水平根據(jù)煤電轉(zhuǎn)型進(jìn)度等實際情況逐步調(diào)整。

（來源：微信公眾號“能源評論?首席能源觀”作者：劉滿平）

煤電容量電價機(jī)制的實施，有利于推動煤電行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，維護(hù)電力系統(tǒng)安全可靠供應(yīng)，促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。

政策考量有新意

縱觀此次出臺的煤電容量電價機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)有五大政策目的。

一是理順成本。

——明確容量成本回收機(jī)制。煤電企業(yè)經(jīng)營成本主要包括折舊費、人工費、修理費、財務(wù)費等固定成本和燃煤等變動成本兩大部分，其中，固定成本約占煤電總成本的30%。自2021年《上網(wǎng)電價通知》發(fā)布后，煤電機(jī)組全部參與現(xiàn)貨市場交易，實行單一制電量電價，煤電企業(yè)固定成本回收完全依賴于發(fā)電量和電量電價，只有發(fā)電才能回收成本。但近年來，隨著風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，煤電利用小時數(shù)不斷降低，僅靠電能量市場難以回收固定投資成本。煤電容量電價機(jī)制的建立，是將現(xiàn)行單一制電量電價調(diào)整為“電量電價+容量電價”的兩部制電價，其中，電量電價通過市場化方式形成，靈敏反映電力市場供需、燃料成本變化等情況；容量電價則是為保障用戶側(cè)用電充裕度（與用電可靠性密切相關(guān)）而向提供有效容量的主體支付的費用，專門為回收煤電機(jī)組固定成本而設(shè)，體現(xiàn)了煤電可靠發(fā)電容量的價值。

——明確容量成本分?jǐn)倷C(jī)制。煤電容量電價單獨設(shè)立后，如何疏導(dǎo)和分?jǐn)側(cè)萘侩娰M成為各利益主體博弈的焦點。如果容量電費僅在發(fā)電側(cè)內(nèi)部分?jǐn)?，由新能源或者其他類型的電源承?dān)容量電費，那么容量電費的分?jǐn)偩妥兂闪税l(fā)電側(cè)不同主體之間的“零和博弈”，不符合“誰受益、誰付費”權(quán)利義務(wù)對等的原則。因為容量電價的最終目的是保障系統(tǒng)有效容量的充裕性，在推動電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時維護(hù)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，從長遠(yuǎn)看，其最終受益者是用戶。而新能源或者其他類型電源并不是直接受益主體，由它們分?jǐn)偛环蠙?quán)責(zé)對等原則，還導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)失去有效激勵，降低政策實施效果。只有將容量電費有效地傳導(dǎo)至用戶側(cè)，才能起到容量電價機(jī)制的激勵作用。為此，《容量電價通知》明確提出，在煤電容量電價實施后，容量電費將納入系統(tǒng)運行費中，并由工商業(yè)用戶按當(dāng)月用電量比例進(jìn)行分?jǐn)?，由電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)卮碣忞娪脩舻碾妰r進(jìn)行每月發(fā)布和滾動清算。

信息來源：國家發(fā)展改革委 國家能源局《關(guān)于建立煤電容量電價機(jī)制的通知》

二是穩(wěn)定預(yù)期。

近年來，綠色發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主基調(diào)，煤炭轉(zhuǎn)型步伐加快，電能替代力度持續(xù)加大，新能源發(fā)電裝機(jī)增長迅猛。國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月，我國非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量超過發(fā)電總裝機(jī)容量的一半，達(dá)到51.6%。新能源快速發(fā)展趨勢下，煤電機(jī)組容量份額相對減少，逐步從電量型電源向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源轉(zhuǎn)變，年發(fā)電小時數(shù)顯著下降，由2015年的5000小時以上降低到2022年的4300小時。此外，近年來，受煤炭價格高企等多重因素影響，煤電企業(yè)大面積虧損。2021年國內(nèi)主要發(fā)電集團(tuán)虧損1203億元，虧損面高達(dá)80.1%；近兩年雖有所改善，但2023年上半年仍虧損超過100億元，虧損面達(dá)50.6%，41.1%的電廠負(fù)債率超75%。降碳退煤的約束、發(fā)電小時數(shù)下降以及虧損的現(xiàn)實壓力，嚴(yán)重打擊了煤電投資的積極性。煤電容量電價機(jī)制的建立，改變了煤電項目投資成本的回收模式，能夠在一定程度上緩解煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力。按照《容量電價通知》規(guī)定的煤電容量電價補償標(biāo)準(zhǔn)，對于存量機(jī)組而言，按照煤價維持2023年價格水平測算，2024年全國燃煤發(fā)電容量電費規(guī)模約在千億元左右。實行容量電價機(jī)制后，煤電企業(yè)可回收部分之前因限價原因無法回收的固定投資成本，改善經(jīng)營狀況，行業(yè)整體效益可基本恢復(fù)至正常年份的平均水平。長期看，煤電容量電價為煤電投資提供了相對穩(wěn)定的收益預(yù)期，有利于恢復(fù)煤電投資信心，提升煤電機(jī)組新增投資積極性。

三是提升調(diào)節(jié)能力。

新能源發(fā)電具有間歇性、波動性特點，大規(guī)模高比例并網(wǎng)后，將會加劇電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的風(fēng)險，導(dǎo)致電力系統(tǒng)對調(diào)頻、調(diào)峰等調(diào)節(jié)資源的需求大大增加。此外，隨著新能源發(fā)電裝機(jī)占比不斷提升，新能源小發(fā)期間電力供應(yīng)不足、大發(fā)期間消納受限等問題可能交替出現(xiàn)，極端天氣下電力可靠供應(yīng)難度將進(jìn)一步增加。因此，需要其他電源提供系統(tǒng)發(fā)電充裕性和足夠的調(diào)節(jié)能力。在我國現(xiàn)階段主要靈活性電源中，抽水蓄能、燃?xì)獍l(fā)電受制于資源稟賦，發(fā)展規(guī)模均相對有限；儲能技術(shù)受制于經(jīng)濟(jì)性、安全性，商業(yè)化應(yīng)用有待進(jìn)一步開發(fā)。在當(dāng)前的技術(shù)條件和裝機(jī)結(jié)構(gòu)下，煤電是最為經(jīng)濟(jì)可行、安全可靠的靈活調(diào)節(jié)資源，對現(xiàn)存煤電機(jī)組進(jìn)行靈活性改造是最現(xiàn)實有效的方案。

我國早在2016年就啟動了煤電靈活性改造試點工作，并制定了明確的靈活性改造目標(biāo)。電力規(guī)劃設(shè)計總院發(fā)布的《中國電力發(fā)展報告2023》顯示，“十四五”前兩年，全國煤電“三改聯(lián)動”改造規(guī)模合計超過4.85億千瓦，其中靈活性改造1.88億千瓦。目前來看，煤電靈活性改造實際進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于新能源發(fā)展增速。影響進(jìn)度的一個重要原因是成本巨大，激勵機(jī)制和資金投入不足，煤電企業(yè)缺乏積極性。據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計，煤電靈活性改造單位千瓦調(diào)峰容量成本約在500～1500元，再加上改造后的運維成本、煤耗成本、頻繁啟停成本不斷增加，如果沒有合理的補償和激勵機(jī)制，煤電企業(yè)的積極性難以激發(fā)。因此，建立煤電容量電價機(jī)制，依托容量電價保障煤電企業(yè)回收一定比例的固定成本，有助于其“輕裝上陣”，投入更多的資金進(jìn)行必要的靈活性改造，提升系統(tǒng)容量支撐和調(diào)節(jié)能力，更好地保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。

四是促進(jìn)轉(zhuǎn)型。

——促進(jìn)新能源消納。推動能源低碳轉(zhuǎn)型、建設(shè)新型電力系統(tǒng)不僅需要大力發(fā)展、建設(shè)新能源，還要高比例消納新能源。國家能源局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至10月底，全國累計太陽能發(fā)電裝機(jī)容量約5.4億千瓦，同比增長47.0%；風(fēng)電裝機(jī)容量約4.0億千瓦，同比增長15.6%。由于新能源比例過高的電力系統(tǒng)出力特性無法與用戶側(cè)負(fù)荷曲線相匹配，必須搭配足夠多的靈活調(diào)節(jié)性電源。煤電容量電價機(jī)制的建立，可以推動煤電靈活性改造，發(fā)揮靈活調(diào)節(jié)潛力，解決當(dāng)前我國風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)快速增長帶來的消納難題，保障新能源快速發(fā)展。

——促進(jìn)煤電功能轉(zhuǎn)型。長期以來，我國煤電機(jī)組以不足50%的裝機(jī)占比，提供了60%的電量，支撐超70%的電網(wǎng)高峰負(fù)荷，是我國主要和基礎(chǔ)保障性電源。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷推進(jìn)，新能源逐漸替代煤電成為主要的電量供應(yīng)方，未來煤電在降碳減碳的過程中平均發(fā)電利用小時數(shù)將會持續(xù)降低，功能角色將從主要的發(fā)電電源向調(diào)節(jié)性電源過渡。煤電容量電價的建立，直接改變煤電企業(yè)的盈利模式，消除經(jīng)營及投資顧慮，為煤電功能轉(zhuǎn)型“保駕護(hù)航”。

——合理把握煤電功能轉(zhuǎn)型節(jié)奏。考慮到我國不同區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電源結(jié)構(gòu)存在較大差異，各地煤電行業(yè)的轉(zhuǎn)型路徑也不盡相同。再加上煤電機(jī)組體量大，改造和轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，需要統(tǒng)籌考慮各地煤電在轉(zhuǎn)型過程中的成本擱淺問題，合理把握煤電功能轉(zhuǎn)型節(jié)奏。所以，《容量電價通知》才提出，因地制宜制定煤電容量電價機(jī)制。功能轉(zhuǎn)型較快、年利用小時數(shù)較低的省份，回收固定成本比例高；轉(zhuǎn)型相對較緩的省份，回收固定成本比例低。

五是健全市場。

根據(jù)提供的服務(wù)類型，電力商品一般包含電量、調(diào)節(jié)、平衡、容量四個維度的價值，其中，電量、調(diào)節(jié)價值可以通過電力現(xiàn)貨市場來體現(xiàn)，平衡價值由輔助服務(wù)市場來體現(xiàn)，有效的容量價值需要通過容量成本回收機(jī)制來體現(xiàn)。從國際經(jīng)驗看，電力現(xiàn)貨市場是競爭性電力批發(fā)市場的重要組成部分，基于邊際成本定價理論的基本定價模式雖然能夠真實反映電力商品在時間和空間上的成本及供需變化，實現(xiàn)資源的高效優(yōu)化配置，但往往導(dǎo)致決定現(xiàn)貨市場出清價格的邊際機(jī)組的固定成本無法得到合理補償，而非邊際機(jī)組的固定成本回收程度也存在較大的不確定性，給發(fā)電企業(yè)回收全部固定投資帶來巨大挑戰(zhàn)。基于此，大多數(shù)國家和地區(qū)在建立電力現(xiàn)貨市場過程中都會設(shè)計相應(yīng)的發(fā)電容量成本回收機(jī)制。目前，主流的容量機(jī)制主要有稀缺定價機(jī)制、容量市場機(jī)制、容量補償機(jī)制、戰(zhàn)略備用機(jī)制等。容量機(jī)制的選擇與各國國情、電力市場發(fā)展程度、市場模式等密切相關(guān)，需要因地制宜地設(shè)計和選擇發(fā)電容量成本回收機(jī)制。

圖片

2017年以來，我國開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點。2023年10月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作的通知》，對各地現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)度做出了明確的時間要求，并在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)。2021年，國家能源局印發(fā)《電力輔助服務(wù)管理辦法》，電力平衡價值也能得到體現(xiàn)。但容量成本回收機(jī)制只在部分省份進(jìn)行了探索，沒有在全國大范圍推進(jìn)。所以，煤電容量價格的出臺，建立了覆蓋我國主要有效容量來源的成本回收機(jī)制，彌補了電力市場體系中容量機(jī)制設(shè)計的空白，為電力現(xiàn)貨市場打上了重要“補丁”，滿足了我國健全多層次電力市場體系的需要。

后續(xù)發(fā)展蘊新意

煤電容量電價機(jī)制將推動發(fā)電側(cè)統(tǒng)一容量電價機(jī)制出臺。此次出臺的容量電價僅針對煤電，暫不涉及其他類型發(fā)電機(jī)組。雖然之前抽水蓄能和部分燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組已納入容量電價管理體系，但其他類型的儲能和一些能夠提供頂峰容量的燃?xì)鈾C(jī)組并未納入容量電價的范疇，所以，目前尚未建立面向所有可提供有效容量的容量電價體系。

考慮到煤電容量電價的基準(zhǔn)性，煤電容量電價機(jī)制的出臺將會推動發(fā)電側(cè)統(tǒng)一容量電價機(jī)制出臺。

煤電容量電價改變了電價結(jié)構(gòu)。煤電容量電價的出臺，將之前單一的電價結(jié)構(gòu)進(jìn)行了拆分，改為“電量電價+容量電價”；雖然明確規(guī)定容量電價向用戶側(cè)疏導(dǎo)和分?jǐn)?，但不一定會推高用戶用電成本和價格。首先，給予煤電容量補償后，長期市場價格中固定成本回收的電能量將更多反映燃料成本，從而減少策略性報價，可能導(dǎo)致煤電電量價格下降。二是煤電價格是其他各類電源價格的基準(zhǔn)，其電量價格的下降可能帶動其他電源價格的下降。雖然終端電價總水平的漲跌存在不確定性，但考慮到煤電容量電價的疏導(dǎo)和分?jǐn)傊簧婕暗焦ど虡I(yè)用戶，不涉及居民和農(nóng)業(yè)用戶，這些用戶用電仍執(zhí)行現(xiàn)行目錄銷售電價政策，可能導(dǎo)致工商業(yè)與居民之間電價的差距越來越大，交叉補貼越來越多。

煤電容量電價為容量市場建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在主流發(fā)電容量成本回收機(jī)制中，容量市場是最具有市場特征的方式。它以競爭方式形成容量價格，并成為競爭性電力市場的重要組成部分。然而，容量市場的設(shè)計較為復(fù)雜，特別是對于容量需求的準(zhǔn)確預(yù)測要求較高。相比之下，容量補償機(jī)制是對發(fā)電企業(yè)的容量投資進(jìn)行直接補償，通過設(shè)定相對穩(wěn)定的容量電價，為容量投資主體提供穩(wěn)定預(yù)期，降低建設(shè)難度和風(fēng)險，易于實施。我國出臺的煤電容量電價屬于容量補償機(jī)制，通過行政方式確定，雖然能夠保障容量價格的長期穩(wěn)定，但也存在市場化程度不高的問題，因此被視為一項過渡性機(jī)制。隨著我國市場化程度的不斷提高，各類型機(jī)組相繼入市，容量電價機(jī)制也將覆蓋各類型機(jī)組。不同類型機(jī)組按照“同質(zhì)同價”的原則公平競爭，使得容量價值更加符合系統(tǒng)需要，為后續(xù)競爭性容量市場的開設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。